「別に条例で定める」
明石市自治基本条例における「住民投票」（第14条）2010.4.1施行
将来にわたって明石市に重大な影響を及ぼすと考えられる事項について、住民が市長に対して住民投票の実施を請求したときは、市長は、住民投票を実施しなければならない。
２ 市長等及び市議会は、住民投票の結果を尊重しなければならない。
３ 住民投票の発議要件、請求手続、投票に付すべき事項、投票の資格要件、実施に関する手続その他必要な事項については、別に条例で定める。
2015年 / 2020年 / 2021年
※ 3度の否決を受けて未だ未成立 2023年
答申➔ 初回 2015年の否決
明石市自治基本条例の”制度後10年検証”において、市の公式文書によると、「住民投票条例」を検討するに至った経過を以下のように記している。
2012年（平成24年）10月に地方自治法に基づく住民投票条例の制定を求める直接請求が提出されたこともあり、市では、自治基本条例に基づく住民投票条例の早期制定が必要であると考え、2013年（平成25年）3月市議会への条例提案を目指した。
そのため、2012年（平成24年）12月に「住民投票制度の論点についての市の基本的な考え方」を明らかにし、市議会に報告するとともに、2013年（平成25年）1月には条例化について、広く市民に意見募集を行った。
その結果、様々な意見があり、より丁寧な議論が必要であると考え、市の基本的な考え方として提示していた案については、白紙に戻し、論点について市民参画による検討委員会を設置し、検討いただいた上で、条例化を進めていくこととした。
さらなる経過
- 2013年度
- 明石市住民投票条例検討委員会条例に基づく検討委員会の設置・開催 2013.8～
- 住民投票条例の論点について「中間まとめ」を作成 2014.1
- 「中間まとめ」についてのパブリックコメントを実施（提出件数：55件）2014.2.1～3.2
- 市民フォーラムの開催（参加者：約70人）2014.2.23
- 2014年度
- 検討委員会を終了 2014.9.23（計11回開催）。検討委員会から市長へ答申 2014.10.10
- 市議会に検討委員会の答申内容を報告 2014.12.11
- 2015年度
- 答申書の内容を踏まえ、「明石市住民投票条例素案」を作成し、9月議会総務常任委員会に条例素案を報告 2015.9.18
- 「明石市住民投票条例素案」に関する意見募集（パブリックコメント）を実施 2015.10.1～31日
※以上、ここまでは市の公式文書により整理した。
12月議会に「明石市住民投票条例案」を提案
── ところが、市長が議会に提案した条例案は、検討委員会の答申とは違うものであった。2015.11.30「住民投票条例案についての抗議と修正を求める要請書」を市長に提出。
改悪修正される
11月24日に開かれた明石市議会の議会運営委員会では、12月1日から開かれる12月市議会に上程される議事の内容が示され、決定されました。その議事のひとつが、明石市住民投票条例案です。下記の「広報あかし」では、これに先立ち、市民にパブリックコメントを求めていました。これを受けて、泉房穂明石市長は議会に明石市住民投票条例案を提出しました。「広報あかし」（上の画像）で伝えられている発議要件をみてください。市長は「8分の１」を「全国的に見て、比較的住民投票の発議がしやすい要件になっている」とし、「市長コラム」で、「幅広く市民の意思を市政に反映させることができるよう」と、条例案の特色をあげています。11月26日、真相を求めて行動を起こすことを決める。
経過：市民と議会に波紋
- 2015.11.26 …「8分の1」が「6分の1」に書き換えられて、12月市議会に議案として提出される
- 2015.11.30 … 明石市長に「住民投票条例案についての抗議と修正を求める要請書」を提出
- 2015.12.1 … 市議会議長に「住民投票条例案の慎重審議と継続審議にするよう求める請願書」を提出。連続請願活動
- 2015.12.3 … 住民投票条例案の改悪修正を報じるニュースレター12号を発行
- 12.3（木）16:00より、明石駅前にて、街頭宣伝行動
- 12.8（火）早朝、明石市役所前にて、街頭宣伝行動
- 12.8～10 本会議を傍聴
- 2015.12.14 …「151201請願」陳述
- 2015.12.22 … 本会議で条例案を否決。議長を除く議員29人中27人が反対（1人退席、1人欠席）
- 2015.12.22 【詳報】
- 《市公式文書の記述》住民投票の発議要件である署名数の割合を6分の1以上としたこと（住民投票条例検討委員会の答申は8分の1以上）、投票資格者に定住外国人を含めたこと、署名収集に際して押印を不要としたことに反対する意見が相次ぎ、条例案に賛成する議員はおらず、12月22日の本会議採決で議長を除く議員29人中27人が反対（1人退席、1人欠席）し、条例案は否決されました。
- 2015.12.28「条例案」否決後の対応に関する要請書を市長に提出
2度目の否決 2020年
【声明】2020.3.25 「住民投票条例」再度の否決に関する声明 PDF
2019.12.20 住民投票条例案を3月議会（2020年）に提出と泉市長が議会で表明
2020年3月3日、再提案される | 明石市議会
3月3日開かれた市議会の総務常任委員会で「住民投票条例案」が、フォーラム明石、維新の会、未来明石、共産党の4会派4名の賛成で可決された（自民党真誠会と公明党の3名は反対）
だが、3月23日（月）午後3時からの本会議では、反対した両会派の全員（17名）がそろって反対に回れば、17対12（未来明石の一人は大西議長）で否決されることになる。
- 2010.4 自治基本条例を施行……今春で丸10年を迎える
- 自治基本条例第14条
- 将来にわたって明石市に重大な影響を及ぼすと考えられる事項について、住民が市長に対して住民投票の実施を請求したときは、市長は、住民投票を実施しなければならない。
- 条例に制定が明記されているにもかかわらず10年間も放置され”違憲状態”になっているのを解消する狙いがある。
- 2013.8 住民投票条例検討委員会が発足し、審議始まる
- 2014.9 委員会は市長に答申した
- 翌月 市長は答申通りの内容をまとめた条例素案をパブコメにかけ、市民から概ね異論のないことを確認したうえ、同12月議会に提案しようとした。が……
- 議会提出する直前になって、市長の判断で主要4項目のうち最も重要な「署名数要件」を答申の「8分の1」から「6分の1」へとハードルを高くする“改ざん”を行った上で、提案した。
（a）12月議会ではこの改ざんに反対する議員と、
（b）もう一つの重要要件だった「在住外国人への投票権付与」に反対する議員
（ab）双方から反対され、”全会一致”で否決された。
市民自治あかしは「答申通りの再提案」を求めてきたが、市は一転して慎重対応に変身し、放置してきた。今回の再提案は、昨年12月議会の最終日の「（閉会）あいさつ」の中で市長が突然「10年間の違憲状態をこれ以上放置できない」と再提案の方針を述べ提案の意思を表明したことによる。
当初の提案から4年後になる今回は、署名数要件など3つの要件は答申通りだが、在住外国人への投票権付与を外して提出された。
在住外国人を外したことについて、市は、「答申通りの提案にしたかったが、前回提案時の、議会の意見を考慮して外した」と説明している。
3月3日の総務常任委員会の審議では、──
まず、穐原議員（自民党真誠会）が「住民投票の実施には多額の費用（5000万～6000万円）が必要になり、市民にも責任感を持ってもらうには（署名数要件は）6分の1以上は譲れない。有権者数の2割、5分の1でもいいぐらいだ。また、投票率が50％以上でないと開票しないなどの条項が必要だ」と、会派として反対を表明。さらに「条例はなくても、地方自治法の規定で50分の１の署名があれば提案は可能だ」と付け加えた。
松井議員（公明党）は「開票条件を投票率50％以上とすることや、署名数要件は6分の1でよい。署名には押印は必要で、署名収集期間も1か月でよい。SDGsの観点から、特別永住外国人にも投票権を与えるべきだ」として。提案に反対を表明した。
これに対して、提案に賛成した4会派は以下のように述べた。
○辻本議員（共産党）「理事者の見解は理解した。この条例案の唯一の拠り所は検討委員会の答申にある。在住外国人の投票権も含めて署名数要件は8分の1がふさわしい。自治基本条例の制定後、長期間にわたって制定されていない状況は良くない。前回の全会一致反対の経緯も踏まえて、われわれは賛成したい。ただ、賛成できないという会派もある中で、この案を取り下げて修正して再提案する考えはないか？」と市に質した。
これに対して総務局長は「8分の1の署名数要件は約3万1400人に当たる。大変ハードルが高い数字だ。これ以上ハードルを上げる選択肢はあり得ない。最近の選挙の投票率からみても、これ以上、請求のハードルを高くするのは無理がある」と説明し、修正する意思のないことを明言した。
○林丸美議員（フォーラム明石）「検討委員会の答申内容を尊重し、賛成したい。在住外国人に投票を認めないのは良くないが、ひとまず条例を制定し、時代に合った内容に今後改正していけば良い」
〇筒泉議員（維新の会）「条例案には賛成する。在住外国人の投票受け入れには賛成できないので、提案には賛成だ」
〇丸谷議員（未来明石）「この条例案を検討した委員会は、明石市の諮問機関としては異例の扱いで条例に基づき設置され、議会が可決して諮問した委員会だ。だから答申の重みは大きい。なのに、なぜ、在住外国人の投票権を外したのか？」と市に質した。
市の担当課長は「議会の承認を得て設置された委員会の答申は重い。しかも、1年2か月かけて多岐にわたる検討が行われており、答申内容は重い。しかし、条例は議会の賛成がなければ制定できないので、答申を尊重しながらも議会の意向も大事だ。前回提案時には、外国人の投票権に賛成できないという意見があったので、さまざまな意見があるなかで賛同を得てまず条例化することが大事だと判断した。外国人の投票権をどうするかは、今後検討していきたい」と答えた。
そのうえで丸谷議員は「検討委員会メンバーには議員経験者も2名入っており、答申は十分尊重しなければならない。署名数要件は8分の1でもハードルが高く、絵に描いた餅になりかねない。検討委員会でも、6分の1は高すぎると8分の1になった経緯を十分評価したい。外国人の投票権については今後、市長が3年をめどに見直したいと言っているので、今後の検討課題とすることを申し添えて提案に賛成する」と賛成意見を述べた。
賛否をめぐる議員間の討議はなく、会派の意見表明だけで採決に入り、20分の短い審議で4対3の賛成多数で可決した。
◇
自治基本条例に制定することが明記された住民投票条例は「常設型」で、署名数要件を満たして住民投票を直接請求すれば、市長は速やかに住民投票を実施する制度だ。地方自治法に基づく直接請求は署名数要件のハードルは低いが、「議会の議決が必要」であり大きな相違がある。
地方自治体は「二元代表制」をとり、選挙で選んだ市長と議会に一定の権限を委ねる「間接民主主義」だ。しかし、住民投票条例は、市長や議会が住民の声を反映しない際には、市民が住民投票の実施を請求し、市民の意思を反映する「直接民主主義」として機能する。
自治基本条例と議会基本条例の施行以来、明石市議会の中では、この「市民による直接民主主義」を認めようとしない、あるいは認めたくない議員の集団が一定数存在し、「選挙で選ばれた議員と議会に任せておけばいい」という発言まで飛び出す状況にある。自治基本条例や議会基本条例の趣旨すら理解できていない議員が一定数存在している危機的状況にある。
こうした議員や議会と妥協しながら、積極的に自治基本条例を遵守しようとしない市政が続けば、自治基本条例に掲げた「市民自治のまちづくりと市政」は有名無実になりかねない。
◇
来たる3/23（月）午後3時からの本会議で、明石市議会がどのような結論を出すのか、傍聴席を市民で埋めて見守りましょう。
3/14（土）には、市民自治あかしの市民まちづくり連続講座第21回で「究極の市民参画！住民投票条例はどうなった？」と題した討論集会を開きます。
議会の動きを注視しながら、ぜひ、市民の見方、考え方、今後の対応を一緒に考えましょう。ご参加をご予定ください。
3度目の否決 2021年
2021年9月29日、本会議は「住民投票条例案」を三たび否決するに至った。
「市民自治のまちづくり」推進の原点に立ち戻ろう
以下、声明文
明石市の住民投票条例制定議案が9月29日の市議会本会議で、3度目の否決に終わった。住民投票に否定的な議会の多数派におもねり、条例検討委員会が答申した内容を無視して提案された3度目の提案は、3名が賛成しただけで否決。答申通りの内容に修正した修正案も3議員から提案されたが、これも5名の賛成で、否決された。
明石市で、市民が一定の署名を添えて請求すれば市長が議会の議決を経ることなく住民投票を実施する「常設型の住民投票条例」を制定することが定められたのは、2010年4月に施行された自治基本条例に明文化されたからである。市民参画と協働の仕組みを定めた第3章の14条で「将来にわたって明石市に重大な影響を及ぼすと考えられる事項について、住民が市長に対して住民投票の実施を請求したときは、市長は住民投票を実施しなければならない」と定め、発議要件や請求手続き、投票に付すべき事項、投票の資格要件や手続きなどを別途条例で定めるとされている。
条例の策定にあたって市と議会は、条例案を検討する市民参加の検討委員会を諮問機関としては異例の条例で設置し、議会も認めた条例検討委員会が1年半、11回にわたる審議を経て2014年9月に答申した。市はただちに答申通りの内容を盛り込んだ条例案をつくり発表したが、在住外国人に投票権を与えることに反対する当時のヘイトグループなどからの抗議が相次いだことから、その年の提案を見合わせた。1年後、市はあらためて答申通りの条例案を作成しパブリックコメントに付した。市の案に対する意見の中で「署名数要件8分の1」について異論は1件もなく、大半は答申通りの条例に賛同する意見だったため、12月議会（2015年）に提案する準備を進めた。
「答申」軽視から始まった条例制定の迷走と右往左往
ところがこの後から、突然迷走が始まった。議会への提出直前に最も重要な「署名数要件」が「6分の1」に改ざんされて議会に提出された。提案後「答申のままでは議会の反対で通らない」と議会多数派の意向に沿ったものであることが判明したが、市が配慮した議会多数派も「在住外国人への投票権付与」に反対する会派や「6分の1でもハードルが低い」「署名に印鑑不要は責任感が乏しくなる」などの理由から反対し、他方、答申に反した改ざんを批判する会派や議員も反対して“呉越同舟”する形の「全会一致」で否決された。
市は「当分再提案しない」としていたが、2020年3月議会に再提案することを前年年末の12月議会閉会の挨拶で市長が突然表明し、その後内容について事前の説明もなく昨年3月議会に提案された。今度は署名数の要件など重要項目は答申通りに戻したが、在住外国人の投票権を外したことから、署名数要件に反対する自民党真誠会と公明党の反対で否決された。
3度目の今回は前触れもなく9月議会に突然提出された。国の「押印廃止」に合わせたタイミングとされたが、答申と異なる署名数要件や在住外国人を外して議会で通ることを優先し「自治基本条例施行後10年を超える“違憲状態”を放置できない」（泉市長）とした。最大会派の自民党真誠会は「選挙で選ばれた議員が居るのに、住民投票条例は議会の責任放棄になる」と条例そのものが不要とエスカレートし、公明党は在住外国人を外したことに異を唱えて反対し、答申通りの条例を求める議員とともに再び圧倒的多数で否決された。
究極の市民参画制度が“漂流”を続ける根本原因は何か
こうした経緯を振り返ると、議会の対応に右往左往して「条例さえつくればいい」という姿勢が露骨に見える市長と、そもそも住民投票条例不要論を根強く抱く最大会派の自民党系会派の間で漂流している構図が見えてくる。
自民党真誠会が主張するように「自治体は間接民主主義だから、選挙で選ばれた議会に任せておけばいい」という乱暴な主張に、市長が迎合するのかどうかが問われる。「市民自治によるまちづくりの推進」を謳う自治基本条例の原点に、いま一度立ち返って、市民自治のまちづくりを推進するのかどうか、市長も市職員も議員も市民も見つめ直すときであろう。
3度にわたる住民投票条例の否決は、ここ数年、市政運営の原則であるはずの「市民の行政への参画」が軽視されていることや「協働のまちづくり」も「情報の共有」もないがしろにされていることと無縁ではあるまい。この9月議会で市長肝いりの重要議案が3件も否決された背景には「市民参画」や「情報の共有」など自治基本条例に定められた市政運営の原則が軽視され、ご都合主義的に運営されていることも議会審議の中で明らかになった。
自治基本条例の遵守は市長も議員も職員も、等しく義務付けられている責務であることを忘れているのではないか。住民投票条例の制定が7年間も漂流しているのは、日常的な市政運営と議会運営の誤りから起因していることを想起すべきである。
議会の中で相対立する意見が存在するのは当たり前で、多様な意見を「議員間の討議」によって限りなく合意を形成する議論を深めるのが本来の議会の任務であり、明石市の議会基本条例にも明記している。にもかかわらず、議会基本条例制定以来いまも「議員間討議はしない」という“申し合わせ”のもとに会派や議員の主張を述べるだけで、議員間の討議を避けてひたすら「数」だけで物事を決定している。住民投票条例の検討委員会が当初は委員間で大きな意見の隔たりはあったが、長い時間をかけて委員同士で議論を重ねて合意形成に努力をしたうえで、答申をまとめ挙げたのと大違いだ。議員間で意見の相違を討議によって縮めていく努力をしなければ、いつまで経っても多様な意見を一つにまとめる議会の役割を果たせない。
今回の審議過程で本会議では、泉市長はこの件についての答弁を一手に引き受けて「自分は答申通りの条例に賛成だが、議会で議論を重ねて結論を出して欲しい」と促した。しかし、議員からは「無責任な発言だ」という批判が強い。条例制定の責務は議会とともに市長も負っているのだから、委員会の審議に市長も出て、合意形成へ向けて丁々発止の討議を行うべきだった。
こうした展開についても議会は「市長の反問権」を封じ、議員間討議の“封印”と同様に、議会と市長との討議も“封印”している。3回にわたる否決の繰り返しは、異なる意見があるからではなく、多様な意見を合意形成していく「討議民主主義」が欠如していることに根本的な原因がある。
「討議民主主義」の回復と、市政運営の原則を遵守する市政と議会へ
私たちは、自治基本条例に即した住民投票条例の早期制定を願うが、市民が使いにくい形だけの条例は要らない。「究極の市民参画」手段である住民投票条例が市民にとって使いやすいツールになる条例制定とともに、日常的な市民参画行政の遵守をより強く求める。未だに住民投票条例が制定されていない“違憲状態”は、条例制定だけでなく市政のあらゆる現場で「市政運営の3つの原則」がないがしろにされていることも、ゆゆしい“違憲状態”である。
住民投票条例が宙に浮いていることだけに目を向けずに、日常の市政運営と議会運営が自治基本条例や議会基本条例を遵守していないことに目を向けるべきである。
私たち市民は、そうした目線から、これからも市政と議会を見つめていきます。
2021年10月1日 政策提言市民団体 市民自治あかし
